Mitä ARA-tuotanto maksaa?

16.10.23

Valtion tukeman asuntotuotannon todelliset kustannukset ovat yksi asuntopoliittisen keskustelun kestoaiheista. Selvitystä toivoo moni ja siitä onkin linjattu edellisellä vaalikaudella asuntopoliittisessa kehittämisohjelmassa ja uudemmin istuvan hallituksen ohjelmassa. Elokuun lopulla nimettiin valtion tukeman asuntotuotannon selvitysryhmä, jonka tehtäviin kuuluu tuetun asuntotuotannon epäsuorien tukien suuruusluokan arviointi.

Vaikka selvitys on päätetty laatia ja moni sitä peräänkuuluttaa, ei ole juurikaan kuulunut puheenvuoroja, missä pohdittaisiin, miten ARA-järjestelmän kustannukset pitäisi laskea. Ehkäpä syynä on, että keskustelu on – tarpeettomastikin – polarisoitunut. Yhdeltä laidalta koko selvitys näyttäytyy tarpeettomana: vain järjestelmän vastustajien vaatimaa kättäpitempää väliaskeleeksi ARA-järjestelmän supistamiseksi tai alas ajamiseksi. Toiselta laidalta taas metodi voi jäädä yhdentekeväksi, kunhan loppuluku on riittävän suuri – siis verrannollinen asumistukimenoihin.

ARA-järjestelmän piiloon jäävistä kustannuksista piisaa spekulaatiota, mutta keskustelussa on vaikea päästä eteenpäin ilman niiden tarkempaa määrittelyä ja laskemista. Siksi selvitys on paikallaan, mutta menetelmän kanssa on oltava tarkkana.

Osa ARA-järjestelmän kuluista on luettavissa suoraan budjettiriveiltä. Osalle niistäkin tuista, joiden kustannuksia ei budjettirivillä suoraan lue, esimerkiksi takauksille, on helposti laskettavissa arvo. Koko keskustelun ydin on vaihtoehtoiskustannuksissa, siis tuloissa, jotka julkinen sektori ARA-järjestelmän myötä menettää. Juuri tässä on selvityksen haaste: miten varmistaa, että vaihtoehtoiskustannukset tulevat kattavasti huomioiduiksi, mutta niin, että niiden taustalla on realistinen vaihtoehto? Esimerkiksi julkiselta sektorilta markkinahintaa edullisemmin saatu vuokra- tai omistustontti on eittämättä tukea, mutta miten laskea tuen suuruusluokka valtavassa, ympäri maata levinneessä, niin omistus- ja vuokratonteille vuosikymmenten saatossa rakentuneessa asuntokannassa?

Onko asukkaille realisoituva tuki sama kuin julkisen sektorin menettämä tulo?

ARA-tuotannon tuista keskusteltaessa viitataan usein Essi Eerolan ja Tuukka Saarimaan tutkimukseen Who Benefits from Public Housing? Ansiokkaassa tutkimuksessa arvioidaan helsinkiläisasukkaille ARA-järjestelmän kautta realisoituvaa tukea ja tuen kohdentumista sekä verrataan niitä asumistukeen. Tuki arvioidaan suuruusluokaltaan asumistukea vastaavaksi, mutta kohdistuu asumistukea heikommin pienituloisille.

Helsinkiä koskevia tuloksia ei tietenkään voi suoraan yleistää koko maahan. Asumistuki ja ARA-järjestelmän kautta tuleva tuki tuskin ovat samalla tasolla muualla, sillä kuilu maan markkina-arvon ja ARA-hinnan välillä on selvästi suurin Helsingissä. Voisiko samaa menetelmää silti soveltaa, jos aineisto kattaisikin koko maan?

Ensisilmäyksellä asia vaikuttaa yksinkertaiselta: jos ARA-järjestelmää ei olisi, vaan nykyisin omakustannushinnoitellut asunnot vuokrattaisiin markkinavuokralla, vuokratuottoa kertyisi omakustannusvuokran ja markkinavuokran erotuksen verran enemmän. Eikös tämä siis ole järjestelmän myötä menetetty tulo, eli tuen kustannus? Tarkemmin pohdittuna asia ei olekaan aivan näin simppeli.

Eerolan ja Saarimaan tutkimuksella ja tukien suuruusluokan arvioinnissa on eri tavoite: ensimmäisessä arvioidaan, paljonko tukea realisoituu asukkaalle, jälkimmäisessä mitä tuki julkiselle sektorille maksaa. Nämähän eivät automaattisesti ole sama summa. Ensinnäkin ARA-järjestelmän sisällä on rutkasti siirtoja menneiden, nykyisten ja tulevien vuokralaisten välillä. Takapainotteinen lyhennysohjelma on tulevien asukkaiden tukea nykyisille, korjauksiin varautuminen on nykyisten tukea tuleville. Tietyllä hetkellä asukkaille realisoituvasta tuesta ei siis voi suoraan laskea julkisen sektorin kustannusta.

Asiaa on helppo havainnollistaa tuoreella esimerkillä. Heka joutuu korottamaan vuokria tuntuvasti korkojen ja ylläpitokustannusten nousun takia. Samalla ero markkinavuokriin kapenee, vaikka on edelleen merkittävä. Pieneneekö siis julkisen sektorin maksama tuki? Päinvastoin korkojen nousun takia korkotukea realisoituu valtavasti aiempaa enemmän; julkinen tuki siis kasvaa, vaikka asukkaalle realisoituva hyöty pienenee.

Toisekseen, jos ARA-järjestelmä lakkaisi ja kohteista pyydettäisiin markkinavuokraa, koko erotus omakustannusvuokraan nähden ei jäisi lisätuloiksi; seuraisi muutoksia myös tuloslaskelman kulupuolelle. Valtion takauksen ja korkotuen puuttuessa rahoituskulut tietenkin nousisivat, mutta nämä ovat suoria ja budjettikirjasta laskettavia tukia. Muutos heijastuisi myös operointikuluihin. Markkinahintaisten asuntojen vuokraus edellyttäisi enemmän markkinointia, eikä käyttöastekaan ehkä pysyisi samana. Asukasvaihtuvuus tuottaa myös kuluja ja markkinavuokra tuskin houkuttelisi pysyttelemään asunnossa yhtä pitkään kuin markkinavuokraa edullisempi omakustannusvuokra. Markkinavuokran ja omakustannusvuokran erotus ei siis suinkaan ole kokonaan saamatta jäänyttä tuloa.

Kolmanneksi, ARA-kohteita omistavat muutkin kuin julkisomisteiset yhteisöt. Jos nykyisistä ARA-kohteista perittäisiinkin markkinavuokraa, koko potti ei suinkaan kilahtaisi julkisen sektorin kassaan, vaan huomattava osa jäisi yksityisten – toki yleishyödyllisten – toimijoiden iloksi. Vaikka julkinen sektori tukeekin yleishyödyllistä asuntotuotantoa, ei se silti oikeuttaisi sosialisoimaan kolmannen sektorin toimijoiden asuntokannan tuottoja julkisen sektorin taskuun. Siksi koko erotusta ei myöskään voi laskea julkiseksi tueksi. Tämä herättää myös pohtimaan, missä määrin ARA-järjestelmä synnyttää kolmannen sektorin laskennallista tukea pienituloisille asukkaille.

ARA-järjestelmän vaihtoehtoiskustannuksia ei voi sivuuttaa, mutta vaihtoehdon on oltava realistinen. Laajamittainen julkisen sektorin markkinahintainen vuokra-asuntotoiminta voi olla realistista tai sitten ei. Siitä riippumatta mutkia ei voi vetää suoriksi: julkisen sektorin menettämiä tuloja ei voi suoraan laskea omakustannus- ja markkinavuokrien erotuksesta.

Miten laskea tonttihinnan tuki?

ARA-kohteiden markkinavuokria realistisempi vaihtoehtoisskenaario laskuharjoituksen pohjaksi olisi ARA-tonttihintojen vertailu markkinahintoihin. Nykyisin ARA-tukien ehtona on kohtuulliset tonttikustannukset, mikä etenkin kalleimmilla paikoilla tarkoittaa selvästi markkinahintaa edullisempaa tonttia, usein kunnan luovuttamana. Julkisen sektorin tuki on alennetun tonttihinnan ja markkina-arvon erotus.

Uusissa kohteissa ja kuntien luovuttamissa tonteissa tuen arviointi on yksinkertaista ja kuntien tulisi jo raportoida tätä kautta annettu tuki. Astetta kinkkisimpiä ovat tilanteet, joissa tontti on jo ARA-toimijan omistuksessa. Esimerkiksi, jos yksityinen vuokrataloyhteisö omistaa toimistorakennuksen tontteineen ja jalostaakin sen kaavamuutoksen kautta ARA-tuettuun asumiseen, tuki ei suinkaan ole tontin koko markkina-arvon ja ARA-enimmäistonttihinnan erotus. Tällöin julkiselta sektorilta jää saamatta osa arvonnousuun perustuvasta maankäyttömaksusta: kuinka paljon suurempi maankäyttömaksu olisi ollut, jos tontille olisikin rakennettu markkinaehtoista asumista?

ARA-kohteita on rakennettu niin vuokra- kuin omistustonteillekin. Kuntaliiton maapolitiikan oppaan mukaan tuki lasketaan pääoma-arvon mukaan sekä tonttia myytäessä että vuokrattaessa. Tuen siis lasketaan syntyvän vuokratonteissakin luovutushetkellä, ei pikkuhiljaa, kun maanvuokria maksellaan vuosikymmenten saatossa. Tällöin tukien raportointi rajautuu uusiin sitoumuksiin. Tiukkaa ARA-järjestelmän kustannusten syyniä peräänkuuluttaville tuskin kelpaa, että aiempien sitoumusten myötä saamatta jääneet tulot jätetään tarkastelun ulkopuolelle. Laskentatapa rinnastuisi siihen, että korkotukimenoista huomioitaisiin vain uusien kohteiden laskennalliset tulevat korkotukivastuut, ei kunakin vuonna maksettavat, aiemmista sitoumuksista johtuvat korkotuet. Siispä tarkastelu olisi ulotettava myös vanhoihin tonttisopimuksiin. Se on astetta kinkkisempi harjoitus.

Erityisen haastavaksi tehtävän tekee reilun vertailukohdan löytäminen. Maanvuokrasopimukset ovat pitkiä ja maan arvo ennättää muuttua vuokra-aikana. Tukea ei suinkaan voi laskea nykyisen markkina-arvon ja vuokrasopimuksen pohjana olevan arvon erotuksena. Jos tontti on aikoinaan vuokrattu tietyillä ehdoilla ja sen arvo sittemmin sopimuksen voimassaoloaikana kasvaa, ei sopimusehtojen ja uuden arvon erotus ole julkista tukea - pacta sunt servanda. Muutenhan julkista tukea valuisia laskennallisesti vuokratonteilla sijaitsevaa myös markkinahintaiseen asumiseen – siis laitonta valtiontukea.

Reilu vertailukohta on vuokrasopimuksen solmimishetken markkina-arvo: minkälainen vuokrasopimus olisi aikoinaan solmittu, jos tontti olisikin luovutettu markkinaehtoiseen rakentamiseen? Tämä tietenkin hankaloittaa tuen laskemista, sillä olisi kaiveltava tonttisopimusten markkinahintaisia verrokkeja vuosien takaa. Asia on kuitenkin merkittävä. Kuilu ARA-tonttihinnan ja markkinahinnan välillä on tiettävästi kasvanut, eikä takavuosina välttämättä tehty selvää eroa ARA-hintaisen ja markkinahintaisen tontin välillä. Siksi lopputulos voisi poiketa melkoisesti.

Muita tukiakin on, mutta kuinka merkittäviä?

Suorat tuet ja markkinahintaa edullisimpien tonttien kautta kanavoituva tuki kattavat eittämättä valtaosan tukikokonaisuudesta. Näiden lisäksi on tukku pienempiä, jopa kaupunki-, kaava- tai tonttikohtaisia toimia, joista realisoituu etua markkinaehtoiseen rakentamiseen nähden. Esimerkiksi pysäköintipaikkavelvoite voi olla kevennetty. Helpotuksen suuruudesta ja velvoitepaikkojen määrästä riippuen tämä voi olla merkittäväkin kädenojennus. Tapauskohtaisesti voi olla muitakin vastaavia kaavahelpotuksia.

ARA-järjestelmän tukien ja kustannuksia arvioidessa on kuitenkin hyvä pohtia, kuinka pieniä tukipuroja ryhdytään arvioimaan. Selvitysryhmänkin tehtävänantona on arvioida tukien suuruusluokka ja työtä eittämättä riittää suurempienkin virtojen laskemisessa. Toisaalta olisi hyvä, ettei selvitykseen jäisi katveita polarisoituneen keskustelun katalyytiksi.

Lopuksi

ARA-järjestelmän tukien suuruusluokan ja elementtien läpivalaisu on ehdottomasti tarpeen. Näiden tasapuolinen ja perusteellinen kartoittaminen on kuitenkin haastava ja työntäyteinen urakka. Toivon mukaan siihen silti ryhdytään, eikä mutkia oiota. Yksinkertaistukset helposti yli- tai aliarvioisivat tuen tason – esimerkiksi laskisivat koko markkinavuokran ja omakustannusvuokran erotuksen tueksi tai sivuuttaisivat tonttien kautta tulevan tuen tykkänään. Saatavat luvut voisivat toki olla poliittisesti tarkoituksenmukaisia tai leimattavissa sellaisiksi. Se ei veisi junnaavaa ja polarisoitunutta keskustelua ARA-järjestelmän tuista lainkaan eteenpäin.

Lauri Lehtoruusu
Kirjoittaja on Suomen opiskelija-asunnot SOA:n toiminnanjohtaja sekä ARAn ja valtion asuntorahaston johtokunnan jäsen